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張貴 黃征學:我國特大城市更新的經驗及啟示

發布時間:2021-07-22來源:中國智庫作者:張貴 黃征學

實施城市更新,是城市發展由增量擴張轉向存量提質后的必然要求,也是城市高質量發展的必然之路。國家已把城市更新作為新一輪新型城鎮化的重要內容。特大城市要結合韌性城市、海綿城市、人文城市、綠色城市等新型城市建設,挖掘存量,用好增量,借鑒其他城市的好經驗、好做法,率先垂范城市更新行動,推動城市高質量發展、高品質生活、高效能治理。

實施城市更新,是城市發展由增量擴張轉向存量提質后的必然要求,也是城市高質量發展的必然之路。國家已把城市更新作為新一輪新型城鎮化的重要內容。特大城市要結合韌性城市、海綿城市、人文城市、綠色城市等新型城市建設,挖掘存量,用好增量,借鑒其他城市的好經驗、好做法,率先垂范城市更新行動,推動城市高質量發展、高品質生活、高效能治理。

 

一、上海模式:政府主導的多方協同

 

上海是國內率先提出全域范圍內建設用地減量化發展的城市, 城市更新開展較早,已顯示出持續發展的“長期效應”。當前,城市更新已由大規模拆建轉向精細化管理,著力打造“全球城市”和“有溫度的城市”。梳理上海城市更新的脈絡,發現有如下特點:一是把城市更新納入城市總體規劃。將“推動城市更新”寫入《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》,明確“集約緊湊、功能復合、低碳高效”的空間利用目標;印發《上海市城市更新規劃土地實施細則》, 進一步細化工作流程。二是健全多級聯動的城市更新組織體系。成立上海市城市更新工作領導小組,由市規劃和自然資源局負責日常管理,市相關管理部門制定專業標準和配套政策,區人民政府具體推進項目實施。依托市屬國有企業上海地產集團,設立上海市城市更新中心,探索“政企合作、市區聯手、以區為主”的更新模式。三是拓展多方協同的融資渠道。以土地出讓收入、公有住房出售、征收收入及收益、財政專項資金等為資金來源,設立上海市歷史風貌保護及城市更新專項資金,用于支持歷史風貌保護地塊更新及周邊基礎設施建設。四是更新思路由“拆改留”轉向“留改拆”。按照“一小區一方案”“一樓一方案”原則,對具有保留價值的老房屋實施內部整體保護,采用“一平方”工程,成套改造、擴建、整體拆除重建相結合的方法,補足老舊小區生活設施短板。五是注重提升市民生活體驗的“微更新”。實施“行走上?!鞘锌臻g微更新計劃”,引進專業設計團隊,對社區重新設計和適老化改造,增設方便老年人使用的衣被晾曬區和健身活動區、社區花園等。六是加強城市生態修復和生態產品供給。在桃浦、寶山等老工業基地開展綠色生態城區建設試點,修建園林景觀和開放式綠地,新建、改建綠色建筑;對蘇州河等流域開展生態治理, 根據各河段特有的人文景觀打造功能節點,形成一河兩岸“長藤結瓜”的空間格局。

 

二、深圳模式:強區放權與企業助力產城融合

 

深圳是國內首個引入“城市更新”理念的城市。十多年來,深圳城市更新經歷了“探索—發展—變革”三個階段,從傳統的“舊城改造”邁向高層次的“城市更新”, 積累了很多好經驗。一是建立科學、精準的政府調控體系。實施“強區放權”,將大部分城市更新項目審批職權由市級規劃和自然資源部門下放至各區,成立區級城市更新局,負責完善城市更新的技術體系。同時,為避免市場化更新導致的碎片化,深圳市在福田區等地探索建立“區級—片區級—更新單元”三級管控體系,在區級和重點片區、更新單元制定更新統籌規劃,與城市總體規劃及更新專項規劃等上位規劃銜接,完善規劃框架。二是爭取先行先試,獲準開展多項土地管理改革探索。將國務院授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項委托深圳市政府批準;支持在符合國土空間規劃要求的前提下,推進二三次產業混合用地;支持盤活利用存量工業用地,探索解決規劃調整、土地供應、收益分配、歷史遺留用地問題等。尤其是對拆遷補償的法制化探索,有效解決了“釘子戶”現象。三是打造城市更新樣本,助推“產城融合”。華僑城創意文化園、山廈工業區等地成為城市更新“產城融合”典范,市場主體也從只有本地企業和銀行參與,逐步拓展到全國企業大舉進入,各類金融機構全面參與。深圳城市更新的“先行示范”,增加了建設用地供應,推動了產業轉型升級,實現了經濟新舊動能轉換。四是注重發揮市場主體的積極性。在全國首個開展城市更新項目無需土地招拍掛、可通過協議出讓模式,采用一二級土地市場聯動開發模式,調動開發商積極性和主動性,同時,更好發揮政府在規劃、政策方面的作用,提供引導和支持。五是將保障公共利益置于突出位置。明確“保證公共利益用地優先落實”的政策要求,鼓勵在更新項目中增加公共綠地、開放空間等。堅持以“量”換“地”、減“量”換“地”原則,將公共利益用地與更新項目實行“捆綁”,強化公共利益用地的空間統籌。

 

三、廣州模式:“政府—企業—居民”多方協作

 

貫徹落實黨中央提出的嚴控增量、盤活存量的土地利用要求,緩解新增建設用地資源短缺和存量土地利用低效矛盾,廣州市將城市更新上升為城市發展戰略,十多年來持續推進,取得了明顯成效。一是完善城市更新政策體系。系統構建由實施意見、工作方案、配套政策文件組成的“1+1+N”政策框架, 制定城市更新三年實施計劃、五年行動方案和十年改造規劃,開展“三舊”(舊城鎮、舊廠房、舊村莊)改造、“三園”(村級工業園、專業批發市場、物流園區)轉型、“三亂”(違法建設、黑臭水體、“散亂污”場所)整治九項重點工作,打破權屬邊界分割,形成政策“組合拳”。二是以主導產業賦能產城融合。率先劃定城市更新三大產業圈層,為城市更新單元產業建設量與總建設量占比劃定“底線”,保證產業用地供應。堅持推進“去房地產化”, 盤活存量低效舊廠房,大力引入科技創新產業、文化產業和現代服務業,全力做強優勢產業鏈,避免開發碎片化、資源分布失衡、建設急功近利等問題。三是創新存量土地更新機制。推動“城中村”等地全面改造,鼓勵采用“先收購房屋、后回購”的方式實施補償,試行片區策劃方案和詳細規劃修改方案同步編制、同步審批,大幅提升更新效率。完善歷史用地處置細則,對“工改工”“工改商”等改造項目,分類制定土地出讓金繳交標準和交由政府收儲的補償標準。強化集體產業用地治理,由村集體自發更新轉向政府規劃主導和利益調節。四是提出“中改造”概念,為城市更新帶來了新的操作思路。在舊有物業拆除及片區的“微改造”創造性模式基礎上,又提出“中改造”, 既保證了“老城市新活力”,又挖掘了傳統城區巨大的改造空間,并充分發揮了舊城區產業基礎雄厚、醫療及教育資源集中等優勢,優化了區域功能、提升了人居環境、激發了老城活力。五是鼓勵公眾參與。在推進城市更新過程中,注重傾聽民聲、匯集民智、凝聚民心,構建“共建共治共享”社會治理格局。堅持共同締造,在白云區大源村等老舊小區改造中引入社區設計師,搭建社區居民議事平臺,以多元化的城市更新手段促進社會關系融合、建設開放包容的城市,構建新型社會治理體系。

 

四、推進特大城市更新的六個著力點

 

充分借鑒滬深穗等城市更新做法和經驗,建章立制、統籌規劃, 激發市場活力,全面改善城市面貌,全力提升人居環境質量,切實增強特大城市綜合實力和國際影響力。

 

(一)建章立制,健全城市更新政策體系

 

首先,健全多級聯動的城市更新組織架構。由城市政府及相關管理部門組成城市更新工作領導小組,工作領導小組下設辦公室,建議設在自然資源管理部門,負責全市城市更新協調推進和日常管理工作,健全“市—區—重點片區—更新單元”四級聯動機制。其次,開展城市更新立法和政策體系建設。盡快出臺專門的城市更新綱領性文件和條例,配發城市更新的配套政策和實施細則,使城市更新行動有法可依,有章可循。再次, 完善城市更新統籌規劃設計。以“雙修”+“雙轉”(老城區城市修補和生態修復,城市發展轉型和經濟動力轉換)為主線,制定城市更新的專項規劃、年度計劃,制定相關規范和標準。確定城市更新的總體目標和發展策略,明確分區管控、城市基礎設施和公共服務設施建設、實施時序等任務和要求。第四,做好現有政策規劃的有機銜接。樹立城市更新“全周期管理”理念,建立城市更新“一張圖”,與土地整備、公共住房建設、農村城鎮化歷史遺留問題等工作有機銜接,與歷史風貌和歷史建筑的保護與活化利用有機銜接,最終形成“政策機制+重點領域”工作格局。

 

(二)激活市場活力,探索多方協同與多元共建模式

 

首先,解決土地占補平衡難題。借鑒深圳經驗,鼓勵有條件的地區用足國務院公布的《關于授權和委托用地審批權的決定》, 盤活利用紅線內外、地上地下經營性空間資源,支持依托公共資源交易平臺建設自然資源資產交易市場,完善土地市場一二級聯動的土地市場服務監管體系,完善用地性質混合、兼容和轉換機制,規范土地增值稅減免,解決城市更新的土地難題。其次,創新市場化投融資機制。著力解決資金平衡難題和建立利益平衡機制。以土地出讓收入、公有住房出售、征收收入及收益、財政專項資金等為主要來源, 設立歷史風貌保護及城市更新專項資金,用于支持歷史風貌保護地塊更新及周邊基礎設施建設。發揮國有企業在新城建中的引領作用,鼓勵行業龍頭企業帶動中小企業特別是科技創新型企業以多種方式參與新城建。鼓勵金融機構創新金融產品、改善金融服務,通過構建融資平臺、提供貸款、建立擔保機制等方式參與城市更新項目。再次,繼續深化“放管服”改革。面向基層、面向改革一線、面向城市更新項目所需,全力推進“強區放權” 改革,下放城市更新項目市級立項、用地、規劃、施工許可等審批權限,更加主動、精準、科學、有效地服務基層。

 

(三)加快發展新動能,建設更加富有活力的創新城市

 

首先,緊扣數字產業方向,構建城市發展“新空間”。推動產城有機融合,推進產業園區和創新創業轉向社區化,完善教育、醫療、居住、文化、休閑等公共服務,為科技成果孵化轉化提供一站式、多元化、全鏈條的服務。其次,探索文化遺產數字化保護和文化創意產品開發模式。處理好科技進步與文化傳承的關系,優先布局以創意設計、數字出版、虛擬現實、動漫網游為代表的科技型文化和數字經濟產業項目,營造良好數字生態, 全力建設數字經濟標桿城市。再次,探索中央創新區(CID)開發模式。城市更新堅持去房地產化模式,盤活閑置廠區、老舊建筑、工業廠房,大力引入科技創新產業、文化產業和現代服務業,分散嵌入在大小不一、功能多元、各具特色的專業樓宇、特色街區之中,注重城市功能的綜合開發。

 

(四)推動科技賦能,建設更富智慧的韌性城市

 

首先,打造數字城市系統。適度超前布局高速、移動、安全、泛在的數字智能基礎設施,構建時時處處能夠感知、萬物互聯、信息相通的智能城市體系以及集約化、多功能監測體系和全市覆蓋的數字化標識體系,提供全面智能化應用服務。以數字地理空間框架為基礎,構建擁有空間維度(三維)、時間維度和信息維度的五維CIM(城市信息模型)。推廣BIM(建筑信息模型)技術,建立數字化單元, 實現城市更新全生命周期數字化管控。其次,推動智慧城市建設。以“城市大腦”建設為先導,以“兩新一重”為重點,充分依托“新基建”強有力的技術支撐,消除政府信息孤島和數據壁壘,將新一代信息技術與城市更新需求深度融合,建立城市智能治理體系和應急管理體系。建立危機處置和應急預案智能管理系統,形成人機結合的智能研判決策和響應能力,提高城市防災減災的應急響應和治理能力。再次,加快推進基于信息化、數字化、智能化的老城區城市修補和生態修復。實施城市生態修復和功能完善工程,加快“海綿城市”建設,提高城市危機預防能力。系統推進抗震加固、節能改造、專業管網改造,精準實施適老化改造,補充便民設施和停車設施。

 

(五)延續好城市文脈,建設更加美麗文明的人文城市

 

營造特色人文空間、塑造城市品牌、增強城市軟實力。首先,厚植城市文脈。實施城市特色歷史建筑整體性保護工程,落實“老城不能再拆”要求,抓好城市文化遺產保護和利用工作,塑造平緩開闊、壯美有序、古今交融、莊重大氣的城市形象。其次,推進城市工業遺存創意化轉型。推動老舊廠區改造為博物館、美術館等文化空間,開展文化創意產品創作,實現“古為今用”“舊為新用”,擴大文化有效供給潛力。再次,提升城市更新項目的美學價值。引導建筑、園林景觀領域設計團隊設立工作室、創新工場,突出城市設計的精品化、人文化理念。

 

(六)推進城市空間高效利用,建設更加集約高效的宜居城市

 

首先,重點做好核心城區“四個密度”(人口、建筑、商業、旅游密度)管控工作。對中心城區實行“三型”(建設主導型、生態復合型、戰略留白型)分類差異化更新方案,運用“立體城市”建設思路,拓展城市發展新空間。其次,以服務導向型“SOD”發展模式為核心,實施以街區為單位的社區更新行動。加強低效建設用地“二次開發”,探索老舊小區申請制、訂單制改造,加快老舊商場“商改辦”“商改商”改造,著力打造一批精品街區示范項目,完成一批城市更新項目,構建“社區—街區—街道”三級便民生活圈。再次,分批開展軌道交通“微中心”建設,探索以公共交通為導向的“TOD”開發模式。在城市高鐵站和城市軌道的樞紐站點,推進站城綜合體開發,推動商務、辦公、文化、休閑等設施配套,加大公共空間規劃和改造力度,實現軌道交通與周邊土地、商業的良性互動。第四,以親民、便民為導向,推動養老、醫療等基本公共服務網點化、分散化布局。提升城市公共交通承載力,重點完善中心城區與周邊地區的通勤線路。實施基礎設施優化專項行動,重點解決市民出行、就醫、入學等問題,建設“有溫度”的宜居之城。最終,以城市更新重塑和再造城市“三生”空間。加快打造集約高效的生產空間、宜居舒適的生活空間和山清水秀的生態空間,推進現代化都市圈建設。

 

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